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為深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，落實中央經(jīng)濟工作會議、全國金融工作會議和中央財經(jīng)委員會第一次會議部署，加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束，降低國有企業(yè)杠桿率，推動國有資本做強做優(yōu)做大，增強經(jīng)濟發(fā)展韌性，提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，現(xiàn)提出如下指導意見。
一、總體要求
（一）總體目標。加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束是打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)的重要舉措。要通過建立和完善國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束機制，強化監(jiān)督管理，促使高負債國有企業(yè)資產(chǎn)負債率盡快回歸合理水平，推動國有企業(yè)平均資產(chǎn)負債率到2020年年末比2017年年末降低2個百分點左右，之后國有企業(yè)資產(chǎn)負債率基本保持在同行業(yè)同規(guī)模企業(yè)的平均水平。
（二）基本原則
——堅持全面覆蓋與分類管理相結(jié)合。所有行業(yè)、所有類型國有企業(yè)均納入資產(chǎn)負債約束管理體制。同時，根據(jù)不同行業(yè)資產(chǎn)負債特征，分行業(yè)設置國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束指標標準。突出監(jiān)管重點，對超出約束指標標準的國有企業(yè)，結(jié)合企業(yè)所處發(fā)展階段，在綜合評價企業(yè)各類財務指標和業(yè)務發(fā)展前景基礎上，根據(jù)風險大小采取適當管控措施。嚴格控制產(chǎn)能過剩行業(yè)國有企業(yè)資產(chǎn)負債率，適度靈活掌握有利于推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等領域的國有企業(yè)資產(chǎn)負債率。
——堅持完善內(nèi)部治理與強化外部約束相結(jié)合。加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束要與深化國有企業(yè)改革、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、優(yōu)化企業(yè)治理結(jié)構(gòu)等有機結(jié)合，建立健全長效機制。同時，通過強化考核、增強企業(yè)財務真實性和透明度、合理限制債務融資和投資等方式，加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債外部約束。
——堅持提質(zhì)增效與政策支持相結(jié)合。各有關(guān)方面要積極主動作為，根據(jù)總體目標要求進一步明確高負債國有企業(yè)降低資產(chǎn)負債率的目標、步驟、方式，并限期完成。國有企業(yè)要堅持提質(zhì)增效、苦練內(nèi)功，通過擴大經(jīng)營積累增強企業(yè)資本實力，在嚴防國有資產(chǎn)流失前提下，不斷降低資產(chǎn)負債率。同時，要為高負債國有企業(yè)降低資產(chǎn)負債率創(chuàng)造良好政策和制度環(huán)境，完善資本補充機制，擴大股權(quán)融資，支持盤活存量資產(chǎn)，穩(wěn)妥有序開展債務重組和市場化債轉(zhuǎn)股。
二、分類確定國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束指標標準
國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束以資產(chǎn)負債率為基礎約束指標，對不同行業(yè)、不同類型國有企業(yè)實行分類管理并動態(tài)調(diào)整。原則上以本行業(yè)上年度規(guī)模以上全部企業(yè)平均資產(chǎn)負債率為基準線，基準線加5個百分點為本年度資產(chǎn)負債率預警線，基準線加10個百分點為本年度資產(chǎn)負債率重點監(jiān)管線。國有企業(yè)集團合并報表資產(chǎn)負債率預警線和重點監(jiān)管線，可由相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門根據(jù)主業(yè)構(gòu)成、發(fā)展水平以及分類監(jiān)管要求確定。郵政、鐵路等特殊行業(yè)或無法取得統(tǒng)計數(shù)據(jù)行業(yè)的企業(yè)資產(chǎn)負債率預警線和重點監(jiān)管線，由相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門根據(jù)國家政策導向、行業(yè)情況并參考國際經(jīng)驗確定。
由國務院國資委履行出資人職責的中央企業(yè)，資產(chǎn)負債率管控工作繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行要求，實踐中再予以調(diào)整完善。金融類國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束按照現(xiàn)有管理制度和標準實施。
三、完善國有企業(yè)資產(chǎn)負債自我約束機制
（一）合理設定資產(chǎn)負債率水平和資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)。國有企業(yè)要根據(jù)相應資產(chǎn)負債率預警線和重點監(jiān)管線，綜合考慮市場前景、資金成本、盈利能力、資產(chǎn)流動性等因素，加強資本結(jié)構(gòu)規(guī)劃與管理，合理設定企業(yè)資產(chǎn)負債率和資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)，保持財務穩(wěn)健、有競爭力。
（二）加強資產(chǎn)負債約束日常管理。國有企業(yè)經(jīng)營管理層要忠實勤勉履職，審慎開展債務融資、投資、支出、對外擔保等業(yè)務活動，防止有息負債和或有債務過度累積，確保資產(chǎn)負債率保持在合理水平。在年度董事會或股東（大）會議案中，要就資產(chǎn)負債狀況及未來資產(chǎn)負債計劃進行專項說明，并按照規(guī)范的公司治理程序，提交董事會或股東（大）會審議。在企業(yè)可能或已實質(zhì)陷入財務困境時，要及時主動向相關(guān)債權(quán)人通報有關(guān)情況，依法依規(guī)與相關(guān)債權(quán)人協(xié)商，分類穩(wěn)妥處置相關(guān)債務。
（三）強化國有企業(yè)集團公司對所屬子企業(yè)資產(chǎn)負債約束。國有企業(yè)集團公司要根據(jù)子企業(yè)所處行業(yè)等情況，按照國有企業(yè)資產(chǎn)負債率控制指標要求，合理確定子企業(yè)的資產(chǎn)負債率水平，并將子企業(yè)的資產(chǎn)負債約束納入集團公司考核體系，確保子企業(yè)嚴格貫徹執(zhí)行。國有企業(yè)集團公司要進一步強化子企業(yè)資產(chǎn)、財務和業(yè)務獨立性，減少母子企業(yè)、子企業(yè)與子企業(yè)之間的風險傳染。
（四）增強內(nèi)源性資本積累能力。國有企業(yè)要牢固樹立新發(fā)展理念，以提高發(fā)展質(zhì)量和效益為中心，著力提升經(jīng)營管理水平，進一步明確并聚焦主業(yè)瘦身健體，通過創(chuàng)新驅(qū)動提高生產(chǎn)率，增強企業(yè)盈利能力，提高企業(yè)資產(chǎn)和資本回報率，為企業(yè)發(fā)展提供持續(xù)的內(nèi)源性資本。
四、強化國有企業(yè)資產(chǎn)負債外部約束機制
（一）建立科學規(guī)范的企業(yè)資產(chǎn)負債監(jiān)測與預警體系。相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門要建立以資產(chǎn)負債率為核心，以企業(yè)成長性、效益、償債能力等方面指標為輔助的企業(yè)資產(chǎn)負債監(jiān)測與預警體系。對資產(chǎn)負債率超過預警線和重點監(jiān)管線的國有企業(yè)，相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門要綜合分析企業(yè)所在行業(yè)特點、發(fā)展階段、有息負債和經(jīng)營性負債等債務類型結(jié)構(gòu)、短期負債和中長期負債等債務期限結(jié)構(gòu)，以及息稅前利潤、利息保障倍數(shù)、流動比率、速動比率、經(jīng)營活動現(xiàn)金凈流量等指標，科學評估其債務風險狀況，并根據(jù)風險大小程度分別列出重點關(guān)注和重點監(jiān)管企業(yè)名單，對其債務風險情況持續(xù)監(jiān)測。
（二）建立高負債企業(yè)限期降低資產(chǎn)負債率機制。對列入重點監(jiān)管企業(yè)名單的國有企業(yè)，相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門要明確其降低資產(chǎn)負債率的目標和時限，并負責監(jiān)督實施。不得實施推高資產(chǎn)負債率的境內(nèi)外投資，重大投資要履行專門審批程序，嚴格高風險業(yè)務管理，并大幅壓減各項費用支出。依據(jù)市場化法治化原則，與業(yè)務重組、提質(zhì)增效相結(jié)合，積極通過優(yōu)化債務結(jié)構(gòu)、開展股權(quán)融資、實施市場化債轉(zhuǎn)股、依法破產(chǎn)等途徑有效降低企業(yè)債務水平。
（三）健全資產(chǎn)負債約束的考核引導。相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門要加強過程監(jiān)督檢查，將降杠桿減負債成效作為企業(yè)考核和評價的重要內(nèi)容。對列入重點關(guān)注和重點監(jiān)管企業(yè)名單的企業(yè)，要將企業(yè)資產(chǎn)負債率納入年度經(jīng)營業(yè)績考核范圍，充分發(fā)揮考核引導作用，督促企業(yè)貫徹落實資產(chǎn)負債管控要求。
（四）加強金融機構(gòu)對高負債企業(yè)的協(xié)同約束。對資產(chǎn)負債率超出預警線的國有企業(yè)，相關(guān)金融機構(gòu)要加強貸款信息共享，摸清企業(yè)表外融資、對外擔保和其他隱性負債情況，全面審慎評估其信用風險，并根據(jù)風險狀況合理確定利率、抵質(zhì)押物、擔保等貸款條件。對列入重點關(guān)注企業(yè)名單或資產(chǎn)負債率超出重點監(jiān)管線的國有企業(yè)，新增債務融資原則上應通過金融機構(gòu)聯(lián)合授信方式開展，由金融機構(gòu)共同確定企業(yè)授信額度，避免金融機構(gòu)無序競爭和過度授信，嚴控新增債務融資。對列入重點監(jiān)管企業(yè)名單的國有企業(yè)，金融機構(gòu)原則上不得對其新增債務融資。
（五）強化企業(yè)財務失信行為聯(lián)合懲戒機制。加強企業(yè)財務真實性和透明度審核監(jiān)督。國有企業(yè)負責人對企業(yè)財務真實性負全責，要確保企業(yè)不虛報資產(chǎn)隱匿債務，財務信息真實可靠。會計師事務所等專業(yè)中介機構(gòu)要嚴格按照會計準則規(guī)范出具審計報告，客觀準確反映企業(yè)資產(chǎn)負債狀況。加強社會信用體系建設，完善企業(yè)財務失信行為聯(lián)合懲戒機制，將違法違規(guī)企業(yè)、中介機構(gòu)及相關(guān)責任人員納入失信人名單，并依法依規(guī)嚴格追究責任，加大處罰力度。
五、加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的配套措施
（一）厘清政府債務與企業(yè)債務邊界。堅決遏制地方政府以企業(yè)債務的形式增加隱性債務。嚴禁地方政府及其部門違法違規(guī)或變相通過國有企業(yè)舉借債務，嚴禁國有企業(yè)違法違規(guī)向地方政府提供融資或配合地方政府變相舉債；違法違規(guī)提供融資或配合地方政府變相舉債的國有企業(yè)，應當依法承擔相應責任。多渠道盤活各類資金和資產(chǎn)，積極穩(wěn)妥化解以企業(yè)債務形式形成的地方政府存量隱性債務，保障國有企業(yè)合法權(quán)益。進一步完善國有企業(yè)參與國家或地方發(fā)展戰(zhàn)略、承擔公共服務等的合法權(quán)益保障機制。各級政府和社會組織要嚴格落實減輕企業(yè)負擔的各項政策，一般情況下，不得強制要求國有企業(yè)承擔應由政府或社會組織承擔的公益性支出責任。國有企業(yè)自愿承擔的，應嚴格履行相應決策程序。加快推進“三供一業(yè)”分離移交，減輕國有企業(yè)辦社會負擔，協(xié)助解決國有企業(yè)歷史遺留問題。
（二）支持國有企業(yè)盤活存量資產(chǎn)優(yōu)化債務結(jié)構(gòu)。鼓勵國有企業(yè)采取租賃承包、合作利用、資源再配置、資產(chǎn)置換或出售等方式實現(xiàn)閑置資產(chǎn)流動，提高資產(chǎn)使用效率，優(yōu)化資源配置。鼓勵國有企業(yè)整合內(nèi)部資源，將與主業(yè)相關(guān)的資產(chǎn)整合清理后并入主業(yè)板塊，提高存量資產(chǎn)利用水平，改善企業(yè)經(jīng)營效益。鼓勵國有企業(yè)加強資金集中管理，強化內(nèi)部資金融通，提高企業(yè)資金使用效率。支持國有企業(yè)盤活土地使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)等無形資產(chǎn)，充分實現(xiàn)市場價值。積極支持國有企業(yè)按照真實出售、破產(chǎn)隔離原則，依法合規(guī)開展以企業(yè)應收賬款、租賃債權(quán)等財產(chǎn)權(quán)利和基礎設施、商業(yè)物業(yè)等不動產(chǎn)財產(chǎn)或財產(chǎn)權(quán)益為基礎資產(chǎn)的資產(chǎn)證券化業(yè)務。推動國有企業(yè)開展債務清理，減少無效占用，加快資金周轉(zhuǎn)。在風險可控前提下，鼓勵國有企業(yè)利用債券市場提高直接融資比重，優(yōu)化企業(yè)債務結(jié)構(gòu)。
（三）完善國有企業(yè)多渠道資本補充機制。以增加經(jīng)營效益為前提，進一步完善國有企業(yè)留存利潤補充資本機制。與完善國有經(jīng)濟戰(zhàn)略布局相結(jié)合，實現(xiàn)國有資本有進有退動態(tài)管理，將從產(chǎn)能過剩行業(yè)退出的國有資本用于急需發(fā)展行業(yè)和領域國有企業(yè)的資本補充。充分發(fā)揮國有資本經(jīng)營預算資金的作用，在逐步解決企業(yè)歷史遺留問題及相關(guān)改革成本后，更多作為資本投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領域。充分運用國有資本投資、運營公司，吸收社會資金轉(zhuǎn)化為資本。積極推進混合所有制改革，鼓勵國有企業(yè)通過出讓股份、增資擴股、合資合作等方式引入民營資本。鼓勵國有企業(yè)充分通過多層次資本市場進行股權(quán)融資，引導國有企業(yè)通過私募股權(quán)投資基金方式籌集股權(quán)性資金，擴大股權(quán)融資規(guī)模。支持國有企業(yè)通過股債結(jié)合、投貸聯(lián)動等方式開展融資，有效控制債務風險。鼓勵國有企業(yè)通過主動改造改制創(chuàng)造條件實施市場化債轉(zhuǎn)股。
（四）積極推動國有企業(yè)兼并重組。支持通過兼并重組培育優(yōu)質(zhì)國有企業(yè)。鼓勵國有企業(yè)跨地區(qū)開展兼并重組。加大對產(chǎn)業(yè)集中度不高、同質(zhì)化競爭突出行業(yè)國有企業(yè)的聯(lián)合重組力度。鼓勵各類投資者通過股權(quán)投資基金、創(chuàng)業(yè)投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等形式參與國有企業(yè)兼并重組。
（五）依法依規(guī)實施國有企業(yè)破產(chǎn)。充分發(fā)揮企業(yè)破產(chǎn)在解決債務矛盾、公平保障各方權(quán)利、優(yōu)化資源配置等方面的重要作用。支持國有企業(yè)依法對扭虧無望、已失去生存發(fā)展前景的“僵尸子企業(yè)”進行破產(chǎn)清算。對符合破產(chǎn)條件但仍有發(fā)展前景的子企業(yè)，支持債權(quán)人和國有企業(yè)按照法院破產(chǎn)重整程序或自主協(xié)商對企業(yè)進行債務重組。對嚴重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺公司，依法實施破產(chǎn)重整或清算，堅決防止“大而不能倒”，堅決防止風險累積形成系統(tǒng)性風險。同時，要做好與企業(yè)破產(chǎn)相關(guān)的維護社會穩(wěn)定工作。
六、加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的組織實施
（一）明確各類責任主體。國有企業(yè)是落實資產(chǎn)負債約束的第一責任主體，要按照本指導意見要求，明確企業(yè)資產(chǎn)負債率控制目標，深化內(nèi)部改革，強化自我約束，有效防范債務風險，嚴防國有資產(chǎn)流失，確保企業(yè)可持續(xù)經(jīng)營。相關(guān)金融機構(gòu)要根據(jù)國有企業(yè)資產(chǎn)負債和經(jīng)營情況，審慎評估企業(yè)債務融資需求，平衡股債融資比例，加強貸后管理，開展債務重組，協(xié)助企業(yè)及時防范和化解債務風險。對落實本指導意見不力和經(jīng)營行為不審慎導致資產(chǎn)負債率長期超出合理水平的國有企業(yè)及其主要負責人，相關(guān)部門要加大責任追究力度。對落實本指導意見弄虛作假的國有企業(yè)，相關(guān)部門要對其主要負責人及負有直接責任人員從嚴從重處罰。
（二）建立部門信息共享和社會公開監(jiān)督約束機制。相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門要將列入重點關(guān)注和重點監(jiān)管企業(yè)名單的企業(yè)及其債務風險狀況，報送積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率工作部際聯(lián)席會議（以下簡稱聯(lián)席會議）辦公室，并由聯(lián)席會議辦公室通報相關(guān)部門，為相關(guān)部門開展工作提供必要基礎信息。各級相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門要將各類企業(yè)資產(chǎn)負債率預警線和重點監(jiān)管線以及按照規(guī)定應公開的企業(yè)財務信息，通過“信用中國”等媒介向社會公開，接受社會監(jiān)督。
（三）加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束實施工作的組織協(xié)調(diào)。各級相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門要按照本指導意見確定的降低國有企業(yè)資產(chǎn)負債率目標和約束標準，分解落實、細化要求、加強指導、嚴格考核，有關(guān)情況及時報告聯(lián)席會議辦公室。各級審計部門要依法獨立開展審計監(jiān)督，促進國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束落實到位。相關(guān)金融管理部門要按照本指導意見進一步明確規(guī)則，加強對金融機構(gòu)的業(yè)務指導和督促。各級政府向本級人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況時，應報告國有企業(yè)資產(chǎn)負債情況和資產(chǎn)負債率控制情況。聯(lián)席會議要加強組織領導、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、檢查督導和監(jiān)督問責，確保國有企業(yè)降低資產(chǎn)負債率取得實效。重大問題要及時報告黨中央、國務院。
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